破解物流“用地難” 有效助力“降成本”——《關(guān)于加強(qiáng)自然資源要素保障促

2024-10-31 15:02 admin

近日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)自然資源要素保障促進(jìn)現(xiàn)代物流高質(zhì)量發(fā)展的通知》（自然資發(fā)〔2024〕218號，以下簡稱《通知》），提出了四個方面10條政策舉措。這是落實(shí)黨中央、國務(wù)院有效降低全社會物流成本決策部署的重大舉措，也是國家層面物流用地用海要素保障的首個專項(xiàng)文件，對于促進(jìn)現(xiàn)代物流高質(zhì)量發(fā)展意義重大。

問題導(dǎo)向找“痛點(diǎn)”

近年來，社會物流成本受到社會各界廣泛關(guān)注。今年上半年，我國社會物流總費(fèi)用與GDP的比率為14.2%，繼續(xù)保持穩(wěn)中有降態(tài)勢，但與《“十四五”現(xiàn)代物流發(fā)展規(guī)劃》提出五年降低2個百分點(diǎn)的目標(biāo)，還有一定差距。今年2月23日，中央財經(jīng)委第四次會議強(qiáng)調(diào)，有效降低全社會物流成本，明確現(xiàn)代物流高質(zhì)量發(fā)展的總體戰(zhàn)略方向。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨較大增長壓力，降低物流成本對于增強(qiáng)實(shí)體產(chǎn)業(yè)競爭力，提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率具有重要意義。

物流用地用海要素成本和配置方式對全社會物流成本具有重要影響，直接影響倉儲成本，間接影響運(yùn)輸、配送成本。物流用地用海涉及工業(yè)用地、物流倉儲用地、商服用地、公用設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)用地、道路與交通設(shè)施用地及用海等多種用地類型，服務(wù)于物流樞紐、物流園區(qū)、冷鏈基地、配送中心、城郊大倉、貨運(yùn)場站、倉儲設(shè)施以及快遞末端網(wǎng)點(diǎn)等物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營。近年來，國家有關(guān)部門大力支持國家物流樞紐等重大物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截至目前，國家物流樞紐達(dá)到151個，示范物流園區(qū)100個，國家骨干冷鏈物流基地66個。據(jù)中國物流與采購聯(lián)合會組織的第七次全國物流園區(qū)（基地）調(diào)查顯示，規(guī)模以上物流園區(qū)超過2700個。

黨的十八大以來，我國就降低社會物流成本出臺了多個政策文件，提出了多項(xiàng)保障物流用地用海的政策舉措。如，在土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃中綜合考慮物流發(fā)展用地；對于重大物流基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在建設(shè)用地指標(biāo)方面給予重點(diǎn)保障；指導(dǎo)地方政府合理設(shè)置物流用地績效考核指標(biāo)；鼓勵通過“先租后讓”、“租讓結(jié)合”等多種方式向物流企業(yè)供應(yīng)土地；對利用工業(yè)企業(yè)舊廠房、倉庫和存量土地資源建設(shè)物流設(shè)施或提供物流服務(wù)的提供便利；鐵路劃撥用地用于物流相關(guān)設(shè)施建設(shè)，從事長期租賃等物流經(jīng)營活動的，在一定條件下允許以協(xié)議方式辦理等。這些政策措施的出臺，有力支持了降低物流用地用海成本，助力行業(yè)邁入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

但是，我們也看到，物流用地用海仍存在一些結(jié)構(gòu)性難題，不利于物流提質(zhì)增效降本。

一是物流設(shè)施供給不平衡。東部地區(qū)和一二線城市等部分地區(qū)用地需求旺盛而供給不足，物流用地指標(biāo)難以獲取，物流用地價格相對較高。隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)圍，城市內(nèi)部倉儲物流設(shè)施不斷外遷，社區(qū)末端網(wǎng)點(diǎn)不足，城市配送體系難以建立，提高了物流配送成本。

二是物流設(shè)施項(xiàng)目落地難。受供地規(guī)模、用地價格、投資強(qiáng)度等多種因素影響，物流企業(yè)單靠物流業(yè)務(wù)收入或租金收入難以獲得合理投資回報，制約了企業(yè)投資建設(shè)積極性。商業(yè)服務(wù)配套物流設(shè)施、應(yīng)急物流設(shè)施等具有公益屬性的物流設(shè)施投資回報更低，配套不足難以滿足生產(chǎn)消費(fèi)需求。

三是存量物流設(shè)施盤活難。目前，我國物流基礎(chǔ)設(shè)施初具規(guī)模，但是存量物流用地與市場實(shí)際需求難以完全匹配，造成土地資源浪費(fèi)。一方面，一些工礦企業(yè)自建的老舊設(shè)施、城市內(nèi)部的老舊物流設(shè)施被居民樓包圍、傳統(tǒng)的貨運(yùn)場站由于沒有貨源而出現(xiàn)閑置。另一方面，歷史上采取劃撥用地的物流設(shè)施面臨改造升級難題。例如，鐵路劃撥用地不能承建倉儲物流設(shè)施，影響下一步多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展。

四是物流用地考核指標(biāo)不科學(xué)。如物流用地的價值主要體現(xiàn)在服務(wù)貨物集散、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有準(zhǔn)公益屬性，畝均稅收產(chǎn)出相比其他用地較低，不宜按工業(yè)用地評價考核。據(jù)行業(yè)估算，物流用地畝均稅收約為工業(yè)用地的1/5—1/3，部分在1/10以下。企業(yè)難以滿足地方稅收要求，一定程度上增加了物流用地獲取難度。

目標(biāo)導(dǎo)向看“亮點(diǎn)”

《通知》圍繞“加強(qiáng)自然資源要素保障、促進(jìn)現(xiàn)代物流高質(zhì)量發(fā)展”的總體目標(biāo)，聚焦物流用地用海的重難點(diǎn)問題，在吸收沿用已有文件中反響較好的政策基礎(chǔ)上，從四個方面提出了10條舉措，涉及30多個“政策點(diǎn)”，特別是針對已有文件規(guī)定不夠明確和亟待解決的問題，提出了務(wù)實(shí)可行的政策舉措，承前啟后、指向清晰、亮點(diǎn)突出。

第一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增加物流發(fā)展空間供給。針對物流用地供給不平衡問題，《通知》強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌各類物流設(shè)施建設(shè)，落實(shí)空間布局安排。一是發(fā)揮國土空間規(guī)劃引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌考慮各類物流基礎(chǔ)設(shè)施用地需求，及時納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，以制度強(qiáng)化物流用地供給保障。二是綜合考慮地域區(qū)位、功能定位、發(fā)展水平等多種因素，科學(xué)規(guī)劃各類物流基礎(chǔ)設(shè)施用地空間布局，優(yōu)化物流用地供給結(jié)構(gòu)，有助于形成供需適配、規(guī)模適度、功能明確、有機(jī)銜接的物流基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。三是健全城鄉(xiāng)物流配送體系，包括合理安排縣域商業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，推進(jìn)一刻鐘便民生活圈設(shè)施建設(shè)。其中，針對生活服務(wù)末端物流配套設(shè)施比例不足問題，明確要求落實(shí)新建社區(qū)商業(yè)和綜合服務(wù)設(shè)施面積、應(yīng)急倉儲設(shè)施面積占比原則上不低于10%。

第二，靈活多樣，加大自然資源要素保障。針對物流項(xiàng)目落地難問題，《通知》要求加大要素保障力度。一是做好重大物流基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目用地用海需求保障。包括物流通道、綜合樞紐、鐵路專用線等重點(diǎn)項(xiàng)目，國家物流樞紐、樞紐經(jīng)濟(jì)區(qū)、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)等重大物流基礎(chǔ)設(shè)施，還有國家和省級示范物流園區(qū)等物流用地供給。二是支持采取靈活的土地供應(yīng)方式。除了沿用已有文件的舉措，特別提出對于符合劃撥用地目錄的物流用地可采取劃撥方式供地。同時創(chuàng)新性地提出，政府平整土地、企業(yè)建設(shè)經(jīng)營、約定物流用途并長期租賃的新型供應(yīng)保障模式，降低企業(yè)用地成本。三是鼓勵利用鐵路存量土地、集體建設(shè)用地等建設(shè)物流基礎(chǔ)設(shè)施。針對鐵路場站功能單一、物流服務(wù)不足的問題，鼓勵地方政府與鐵路部門優(yōu)先利用既有鐵路場站，共同推進(jìn)鐵路物流園區(qū)建設(shè)。支持通過土地置換、引入投資、自主改造等多種方式，推進(jìn)鐵路場站改造升級，助力鐵路物流加快融入現(xiàn)代物流體系。

第三，集約節(jié)約，推進(jìn)物流用地提質(zhì)增效。針對存量資源盤活難的問題，《通知》落實(shí)節(jié)約集約用地要求做好要素保障。一是支持盤活存量空間資源。針對盤活存量低效土地的現(xiàn)實(shí)需求，提出利用存量房產(chǎn)和土地資源進(jìn)行物流經(jīng)營活動的，可在五年內(nèi)實(shí)行繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地的過渡期政策。二是增加混合用地供給。允許物流倉儲用地和一類工業(yè)用地合理轉(zhuǎn)換，提升存量土地資源利用效率。針對鐵路場站用地屬性轉(zhuǎn)變難題，明確提出鐵路物流場站設(shè)施用地分層立體開發(fā)，即分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。支持探索鐵路貨運(yùn)場站開展倉儲物流服務(wù)，有利于減少鐵路兩端短駁成本。三是加大劃撥用地轉(zhuǎn)有償和地價支持力度。針對歷史上采取劃撥用地的物流設(shè)施的改造升級問題，《通知》明確，對利用閑置房產(chǎn)和存量土地資源建設(shè)物流設(shè)施或提供物流服務(wù)，涉及原劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)有償使用的，經(jīng)批準(zhǔn)可采取協(xié)議方式，為集約節(jié)約土地開拓了空間。此外，對符合公共屬性的快遞末端網(wǎng)點(diǎn)等，《通知》要求做好用地保障服務(wù)，“馬路分揀”有望得到解決。

第四，適應(yīng)形勢，提升要素支撐服務(wù)效能。針對物流用地評價指標(biāo)不科學(xué)的問題，《通知》提出了創(chuàng)新性舉措。一是合理設(shè)定用地條件。研究制定現(xiàn)代物流業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”工作指引，合理設(shè)置物流用地績效評價指標(biāo)，將物流強(qiáng)度等納入考核指標(biāo)范圍，引導(dǎo)地方政府以物流強(qiáng)度為導(dǎo)向設(shè)置考核指標(biāo)，科學(xué)設(shè)置容積率等規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)土地資源向有需求、有項(xiàng)目、有能力的優(yōu)質(zhì)企業(yè)傾斜，實(shí)現(xiàn)物流用地資源高效配置。二是加強(qiáng)物流用地全周期管理。通過信息化手段加大物流用地供應(yīng)和供后開發(fā)利用情況的跟蹤管理，嚴(yán)格落實(shí)用途管制，不得隨意變更物流及相關(guān)配套設(shè)施項(xiàng)目用地用海性質(zhì)和規(guī)模。

結(jié)果導(dǎo)向抓“落點(diǎn)”

《通知》是落實(shí)有效降低全社會物流成本的決策部署，圍繞加強(qiáng)物流用地用海要素保障，有史以來“含金量”最高的一份重要文件。一分政策、九分落實(shí)。為讓《通知》落實(shí)到位，切實(shí)增強(qiáng)行業(yè)企業(yè)“獲得感”，助力有效降低全社會物流成本，建議做好后續(xù)推進(jìn)工作。

一是做好新出臺政策宣貫落實(shí)。按照《通知》明確的新政策新舉措，適時推出實(shí)施細(xì)則或配套方案，加大政策宣貫力度。如，涉及混合用地供給、新型供應(yīng)保障模式、劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)換、鐵路場站分層立體開發(fā)、物流用地考核等，需要進(jìn)一步指導(dǎo)地方部門深化落實(shí)。

二是強(qiáng)化部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同聯(lián)動。物流基礎(chǔ)設(shè)施涉及多個部門、多個領(lǐng)域，建議建立物流用地用海要素保障部門間協(xié)同機(jī)制，統(tǒng)籌安排用地需求，做好各部門物流相關(guān)規(guī)劃和國土空間規(guī)劃有效銜接，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

三是做好政策執(zhí)行的跟蹤評估工作。針對政策執(zhí)行過程中遇到的問題及時予以解決，將有“含金量”的政策真正落實(shí)到位。

作者：周志成，系中國物流與采購聯(lián)合會研究室主任、中國物流學(xué)會副秘書長

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